緩解城市土地資源供需緊張，國(guó)家將鼓勵(lì)有序開(kāi)發(fā)地下空間

國(guó)家將鼓勵(lì)各地統(tǒng)籌推進(jìn)城市地下空間合理開(kāi)發(fā)利用，充分挖掘地下空間資源潛力，提高土地要素配置的精準(zhǔn)性和利用效率。

自然資源部12日公布的《關(guān)于探索推進(jìn)城市地下空間開(kāi)發(fā)利用的指導(dǎo)意見(jiàn)》(下稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》)提出，建立健全城市地下空間開(kāi)發(fā)利用政策體系，探索推進(jìn)城市地下空間有序開(kāi)發(fā)利用，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展提供空間支撐和要素保障。

地下空間開(kāi)發(fā)蓬勃發(fā)展

地下空間是指地表以下的土地空間。地下空間開(kāi)發(fā)分為地上地下綜合開(kāi)發(fā)和地下單獨(dú)開(kāi)發(fā)兩類。從用途分類來(lái)看，主要有地下停車(chē)、地下商業(yè)、地下軌道交通、地下人防設(shè)施、地下倉(cāng)儲(chǔ)、地下管線等利用形式。

自然資源部介紹，進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)地下空間開(kāi)發(fā)蓬勃發(fā)展，以地鐵為主導(dǎo)的地下軌道交通、以綜合管廊為主導(dǎo)的地下市政設(shè)施和地下停車(chē)、地下商業(yè)等快速崛起，城市地下空間開(kāi)發(fā)利用呈現(xiàn)規(guī)模發(fā)展態(tài)勢(shì)。

《2023中國(guó)城市地下空間發(fā)展藍(lán)皮書(shū)》公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2022年底，中國(guó)城市地下空間累計(jì)建筑面積已達(dá)2962平方千米。中國(guó)冶金地質(zhì)總局礦產(chǎn)資源研究院此前對(duì)全國(guó)337個(gè)地級(jí)及以上城市的資源調(diào)查顯示，我國(guó)城市地下空間資源量為9000平方千米。若按64%的常規(guī)利用率、3層利用模式保守估算可達(dá)1.7萬(wàn)平方千米。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，建立健全城市地下空間開(kāi)發(fā)利用政策體系。城市地下空間開(kāi)發(fā)利用要與城市發(fā)展階段、功能定位、空間布局相適應(yīng)。根據(jù)需要，依法設(shè)立地下空間國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)、地役權(quán)等。把公共利益放在地下空間開(kāi)發(fā)利用的首位，加強(qiáng)城市地下空間安全韌性建設(shè)要求，服務(wù)民生、平急兩用、平戰(zhàn)結(jié)合。強(qiáng)化政府引導(dǎo)，優(yōu)化激勵(lì)支持政策，注重發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的作用，引導(dǎo)經(jīng)營(yíng)主體參與地下空間開(kāi)發(fā)利用。

根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》確定的時(shí)間表，將利用5年左右的時(shí)間，推動(dòng)具備地下空間開(kāi)發(fā)利用自然條件，且開(kāi)發(fā)利用需求較大、管理水平較高的重點(diǎn)城市地下空間規(guī)劃體系更加完善，開(kāi)發(fā)利用政策體系更加完備，開(kāi)發(fā)利用規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，開(kāi)發(fā)利用過(guò)程更加安全，國(guó)土空間保障能力不斷提升。

自然資源部自然資源所有者權(quán)益司有關(guān)負(fù)責(zé)人在解讀《關(guān)于探索推進(jìn)城市地下空間開(kāi)發(fā)利用的指導(dǎo)意見(jiàn)》時(shí)表示，《民法典》明確“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立”，但規(guī)定較為原則，全國(guó)層面尚未制定統(tǒng)一細(xì)化的地下空間配置政策，在實(shí)踐中還存在規(guī)劃統(tǒng)籌難度大、供應(yīng)政策不完備、監(jiān)管機(jī)制不順暢和開(kāi)發(fā)利用底數(shù)不清等問(wèn)題。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，各地要按照主體功能定位，結(jié)合城市發(fā)展需要，充分考慮地下空間承載能力、災(zāi)害影響、地質(zhì)水文等自然條件和文物古跡等人文條件，在國(guó)土空間總體規(guī)劃中提出城市地下空間開(kāi)發(fā)目標(biāo)、抗震設(shè)防要求、布局指引、重點(diǎn)區(qū)域和協(xié)調(diào)聯(lián)通的管控要求等。鼓勵(lì)優(yōu)勢(shì)地區(qū)的城市群、都市圈、人口凈流入地區(qū)優(yōu)先編制城市地下空間規(guī)劃。

同時(shí)，探索城市地上、地下空間復(fù)合利用。統(tǒng)籌考慮軌道交通等重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程布局，鼓勵(lì)在符合安全標(biāo)準(zhǔn)和綜合交通規(guī)劃要求的城市綠地、廣場(chǎng)、公交場(chǎng)站建設(shè)地下公共停車(chē)設(shè)施。鼓勵(lì)合理布局商業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)、物流設(shè)施等項(xiàng)目，禁止布局居住、學(xué)校、托幼、養(yǎng)老等項(xiàng)目。

一些地方探索實(shí)踐效果明顯

據(jù)第一財(cái)經(jīng)記者了解，近年來(lái)，一些城市推進(jìn)城市地下空間開(kāi)發(fā)利用效果明顯。在江西省景德鎮(zhèn)市，電力、通信、廣播電視、給水排水、熱力、燃?xì)獾仁姓芫€等都已進(jìn)入總長(zhǎng)32.32公里的地下綜合管廊。

“地下綜合管廊與城市排水防澇、海綿城市建設(shè)等生態(tài)環(huán)保工程協(xié)同推進(jìn)，可以科學(xué)合理地利用地下空間，充分發(fā)揮管廊對(duì)降雨的收排、適度調(diào)蓄功能，做到保護(hù)環(huán)境與城市發(fā)展的有機(jī)統(tǒng)一。”景德鎮(zhèn)市管廊投資建設(shè)有限公司總經(jīng)理王菲對(duì)第一財(cái)經(jīng)記者說(shuō)。

北京市石景山區(qū)探索地上地下協(xié)同的城市發(fā)展路徑，通過(guò)地下空間與公共空間一體化、與公共交通一體化、與市政基礎(chǔ)設(shè)施一體化、與城市更新一體化，構(gòu)建了多維、安全、高效、便捷、可持續(xù)發(fā)展的城市地下空間系統(tǒng)。

石景山區(qū)還在城市更新區(qū)開(kāi)發(fā)地下公共停車(chē)設(shè)施，以解決老舊小區(qū)周邊停車(chē)難問(wèn)題。針對(duì)新建的地下空間，石景山區(qū)明確要求地下商業(yè)空間布局應(yīng)與區(qū)域商業(yè)配置及發(fā)展趨勢(shì)相協(xié)調(diào)。該區(qū)建設(shè)的調(diào)色板花園地下停車(chē)庫(kù)項(xiàng)目結(jié)合地上綠地公園新增停車(chē)位1660個(gè)。

“開(kāi)發(fā)和利用地下空間已成為解決城市空間擁擠、提升城市韌性和治理能力、化解城市重大風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)、優(yōu)化地上地下國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局、提高城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的重要舉措。”江蘇省地質(zhì)調(diào)查研究院科學(xué)技術(shù)部主任龔緒龍說(shuō)。

他介紹，相比歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)城市地下空間開(kāi)發(fā)起步較晚但發(fā)展較快，目前城市地下空間總體規(guī)模居世界前列。但在城市地下空間大規(guī)模開(kāi)發(fā)利用實(shí)踐中，也存在一些問(wèn)題，其中地下空間資源配置效率低、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)高。

據(jù)第一財(cái)經(jīng)記者了解，目前各地地下空間的主要問(wèn)題在于布局分散且不均勻，功能利用單一，未形成復(fù)合化發(fā)展趨勢(shì)，亟需對(duì)地下空間進(jìn)行綜合布局，以形成合理有序的空間發(fā)展結(jié)構(gòu)。

據(jù)自然資源部介紹，近年來(lái)，該部會(huì)同國(guó)家發(fā)展改革委、科技部等部門(mén)，將地下空間資源納入自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)體系，并推進(jìn)地下空間相關(guān)技術(shù)研發(fā)。“十三五”期間，科技部在“深地資源勘查開(kāi)采”重點(diǎn)專項(xiàng)中部署“城市地下空間精細(xì)探測(cè)技術(shù)與開(kāi)發(fā)利用研究示范”等地下空間探測(cè)相關(guān)研究任務(wù)，構(gòu)建城市地下空間協(xié)同規(guī)劃、安全建造理論與技術(shù)體系。搭建城市地下綜合管廊安全防控智能化平臺(tái)。

健全用地供應(yīng)政策體系

在城市地下空間建設(shè)用地供應(yīng)政策體系方面，《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，各地應(yīng)明確城市地下空間的管控深度，為地下交通等公共設(shè)施建設(shè)預(yù)留空間。對(duì)納入國(guó)家和省重大項(xiàng)目，需要利用深層地下空間建設(shè)的，支持各地探索在不改變地表土地利用現(xiàn)狀和用地類型的前提下，設(shè)立地下國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)。

在地下空間供應(yīng)方式方面，《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確，地下空間國(guó)有建設(shè)用地的供應(yīng)，按照地表國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)方式和程序辦理。地表國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人利用自有用地開(kāi)發(fā)建設(shè)地下空間項(xiàng)目的；與城市地下公共交通設(shè)施配套同步建設(shè)且不能分割實(shí)施的經(jīng)營(yíng)性地下空間；宗地內(nèi)及宗地間的地下連廊等情形，可以采用協(xié)議出讓(租賃)方式供應(yīng)。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》還明確，實(shí)施差別化的地價(jià)支持政策。地下空間國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)以出讓或租賃方式取得的，其土地出讓價(jià)款(租金)分層計(jì)算。各地可根據(jù)當(dāng)?shù)鼗鶞?zhǔn)地價(jià)和不動(dòng)產(chǎn)交易實(shí)際，評(píng)估后確定地下空間國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)價(jià)格，并充分考慮成本差異，實(shí)行地價(jià)向下遞減的優(yōu)惠政策。除地方另有規(guī)定外，地下三層及以下可減免土地出讓價(jià)款(租金)。

已設(shè)立地表國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的地下空間通過(guò)劃撥方式供應(yīng)并自行開(kāi)發(fā)的，不再收取土地價(jià)款。對(duì)于利用公共管理與公共服務(wù)用地、公園與綠地的地下空間，建設(shè)面向社會(huì)提供公共服務(wù)的非營(yíng)利性地下停車(chē)設(shè)施的，可不收取土地價(jià)款，但地下車(chē)位不得分割銷(xiāo)售或以租代售。

自然資源部自然資源所有者權(quán)益司上述負(fù)責(zé)人介紹，為更好發(fā)揮產(chǎn)權(quán)管理的激勵(lì)約束作用，平等保護(hù)各類地下空間產(chǎn)權(quán)主體合法權(quán)益，《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確，對(duì)于與地表作為一個(gè)整體供應(yīng)、單獨(dú)供應(yīng)的國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)，分別提出具體的權(quán)利設(shè)定方式。明確地下空間建設(shè)用地使用權(quán)面積分?jǐn)傄?guī)則；對(duì)于建成并通過(guò)竣工驗(yàn)收，且符合詳細(xì)規(guī)劃的地下空間，可依法完善相關(guān)用地手續(xù)。對(duì)于不符合劃撥用地目錄的，可以協(xié)議方式補(bǔ)辦手續(xù)。

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