第三方支付安全嗎？全國(guó)人大代表、人行南京分行行長(zhǎng)郭新明：存在制度短板和監(jiān)管漏洞

在2019年全國(guó)兩會(huì)上，全國(guó)人大代表、人行南京分行行長(zhǎng)郭新明就關(guān)注到了第三方支付，因?yàn)檫@涉及到防范潛在的金融、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

目前對(duì)資金支付市場(chǎng)和第三方支付的監(jiān)管，主要是人行總行頒布的《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》(中國(guó)人民銀行令〔2010〕第2號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《辦法》)。《辦法》頒布8年多來，有效規(guī)范了非金融機(jī)構(gòu)的支付服務(wù)行為，對(duì)防范支付風(fēng)險(xiǎn)、保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益發(fā)揮了十分重要的作用，促進(jìn)了支付服務(wù)市場(chǎng)的健康發(fā)展。

作為金融監(jiān)管從業(yè)者，郭新明代表認(rèn)為，《辦法》在實(shí)施過程中，也遇到了因法律層級(jí)不高導(dǎo)致懲戒力度不足、跨部門監(jiān)管協(xié)調(diào)難度大等問題。

從實(shí)踐中看，支付服務(wù)市場(chǎng)在快速發(fā)展過程中也暴露出無證經(jīng)營(yíng)普遍、不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象突出、交叉性金融風(fēng)險(xiǎn)放大等風(fēng)險(xiǎn)隱患，加強(qiáng)支付服務(wù)市場(chǎng)監(jiān)管已經(jīng)成為維護(hù)金融穩(wěn)定與安全的重要內(nèi)容。

具體看：一是，部門規(guī)章層級(jí)過低，需要盡快提升法律層級(jí)。

根據(jù)《行政許可法》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格控制新設(shè)行政許可的通知》(國(guó)發(fā)〔2013〕39 號(hào))等文件規(guī)定，部門規(guī)章不能設(shè)定行政許可，《辦法》在法律層級(jí)上是部門規(guī)章，雖然當(dāng)時(shí)《辦法》出臺(tái)是人行多次與全國(guó)人大法工委、國(guó)務(wù)院法制辦、行政審批制度改革工作部際聯(lián)席會(huì)議辦公室(監(jiān)察部)、銀監(jiān)會(huì)等單位溝通協(xié)商的結(jié)果，作為當(dāng)時(shí)條件下一種過渡性的制度安排是可行的，也是符合當(dāng)時(shí)實(shí)踐的。

問題在于，隨著時(shí)間的推移，從法理角度來看，《辦法》作為人民銀行核準(zhǔn)支付業(yè)務(wù)行政許可的法律依據(jù)，的確存在層級(jí)過低的瑕疵，需要盡快上升為法律或行政法規(guī)。

特別是《辦法》第三十八條、第四十一條、第四十三條、第四十六條、第四十七條，事實(shí)上設(shè)定了“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”“吊銷許可證”的行政處罰種類，但根據(jù)《行政處罰法》，部門規(guī)章只能設(shè)定警告和一定數(shù)額的罰款，無權(quán)設(shè)定“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”“吊銷許可證”兩種處罰種類。

對(duì)此，郭新明代表建議，應(yīng)當(dāng)加快推進(jìn)《非銀行支付機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理?xiàng)l例》立法，提升法規(guī)層級(jí)，為金融監(jiān)管工作提供強(qiáng)有力的法律支撐。因?yàn)椋邔蛹?jí)法規(guī)的缺失會(huì)導(dǎo)致支付監(jiān)管工作難以形成高壓態(tài)勢(shì)和有效威懾，進(jìn)而嚴(yán)重影響整體監(jiān)管效能。

“總書記在金融工作會(huì)議上指出，要加快相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，補(bǔ)足監(jiān)管法規(guī)短板，下大力氣整治金融亂象、規(guī)范金融秩序。”郭新明代表表示。

第二，從《辦法》在實(shí)踐中看，規(guī)范力度有限，已影響監(jiān)管效能。

比如，《辦法》對(duì)支付機(jī)構(gòu)的違規(guī)行為的處罰最高為3萬元，沒有將處罰金額與違規(guī)行為的具體數(shù)量和性質(zhì)進(jìn)行關(guān)聯(lián)，也沒有將處罰金額與違規(guī)行為的直接責(zé)任人關(guān)聯(lián)起來進(jìn)行“雙罰”，對(duì)于支付機(jī)構(gòu)來說，違規(guī)成本較低，起不到威懾作用。

不過，如何解釋“目前有多地人民銀行對(duì)支付機(jī)構(gòu)開出千萬級(jí)大額罰單”的現(xiàn)象?對(duì)此，郭新明代表答復(fù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者采訪時(shí)表示，這一處罰的依據(jù)的是《中國(guó)人民銀行法》，但《辦法》本身的規(guī)范和處罰力度非常有限。

另外，《辦法》不能適應(yīng)新的市場(chǎng)環(huán)境，存在制度短板。

《辦法》是人行2010年發(fā)布的，但如今的市場(chǎng)環(huán)境已發(fā)生了重大變化，與以往不可同日而語，其規(guī)定的支付業(yè)務(wù)分類方式、許可基本門檻和退出機(jī)制已經(jīng)不能完全適應(yīng)市場(chǎng)形勢(shì)。如，對(duì)一些長(zhǎng)期無法持續(xù)經(jīng)營(yíng)，甚至存在違規(guī)問題風(fēng)險(xiǎn)突出的支付機(jī)構(gòu)，一方面《辦法》缺乏強(qiáng)制退出的制度安排，另一方面即使《辦法》規(guī)定可以退出，但由于《辦法》的層級(jí)較低，依據(jù)《辦法》實(shí)施退出也容易引發(fā)法律風(fēng)險(xiǎn)。

同時(shí)，《辦法》對(duì)現(xiàn)在支付機(jī)構(gòu)市場(chǎng)不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象以及交叉性金融風(fēng)險(xiǎn)等突出風(fēng)險(xiǎn)隱患缺乏相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)定，存在制度短板和監(jiān)管漏洞。

解決這一問題，就需要細(xì)化對(duì)違規(guī)行為的處罰條款，明確將處罰金額與違規(guī)行為的具體數(shù)量和性質(zhì)進(jìn)行關(guān)聯(lián)，與違規(guī)行為的直接責(zé)任人進(jìn)行關(guān)聯(lián)，加大違規(guī)行為的處罰力度，讓違規(guī)機(jī)構(gòu)為違規(guī)行為付出沉重代價(jià)，提高支付機(jī)構(gòu)的合規(guī)意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。

郭新明代表建議，要按照穿透式監(jiān)管原則，研究確定支付機(jī)構(gòu)監(jiān)管新思路、新方法，建立健全事前審批、事中把控、事后檢查的監(jiān)管機(jī)制，對(duì)支付機(jī)構(gòu)公司管理、業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)、關(guān)聯(lián)交易等實(shí)施全方位監(jiān)管;建立健全準(zhǔn)入退出機(jī)制，提高準(zhǔn)入門檻，強(qiáng)化退出要求，奠定“有進(jìn)有出”的法律基礎(chǔ)，將未實(shí)質(zhì)開展業(yè)務(wù)，未經(jīng)許可轉(zhuǎn)讓、出租、出借《支付業(yè)務(wù)許可證》等違規(guī)情形納入退出范圍，依法吊銷《支付業(yè)務(wù)許可證》。

此外，從監(jiān)管部門的角度看，《辦法》對(duì)跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制規(guī)定不夠明確和細(xì)化，跨部門跨地區(qū)監(jiān)管協(xié)調(diào)有待加強(qiáng)。

2016年以來，人民銀行按照國(guó)務(wù)院有關(guān)要求以及互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)整治的整體工作安排，對(duì)支付領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了專項(xiàng)整治。21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者獲悉，從江蘇的情況來看，對(duì)無證經(jīng)營(yíng)支付業(yè)務(wù)的34家機(jī)構(gòu)進(jìn)行了整治，化解了市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)了支付服務(wù)市場(chǎng)秩序。

但是，具體工作中也發(fā)現(xiàn)在跨部門協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)方面，《辦法》規(guī)定得不夠明確和細(xì)化。《辦法》第四十七條規(guī)定：“任何非金融機(jī)構(gòu)和個(gè)人未經(jīng)中國(guó)人民銀行批準(zhǔn)擅自從事或變相從事支付業(yè)務(wù)的，中國(guó)人民銀行及其分支機(jī)構(gòu)責(zé)令其終止支付業(yè)務(wù);涉嫌犯罪的，依法移送公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹?構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”

實(shí)踐中，此項(xiàng)規(guī)定對(duì)無證經(jīng)營(yíng)支付業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)作出了處置要求，但缺乏明確和細(xì)化的職責(zé)分工以及有力的處置手段，對(duì)于無證機(jī)構(gòu)失聯(lián)和隱蔽性較強(qiáng)等難點(diǎn)問題缺乏跨部門跨區(qū)域的協(xié)作機(jī)制。

考慮到無證機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)整治工作是一項(xiàng)長(zhǎng)期的艱巨的任務(wù)，因此亟需《辦法》對(duì)相關(guān)內(nèi)容作出修訂和調(diào)整，建立有效的跨部門跨地區(qū)監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。

郭新明代表建議，可由人民銀行牽頭建立健全跨部門跨區(qū)域監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)于需要跨部門跨地區(qū)協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)的事項(xiàng)，明確和細(xì)化各部門、各地區(qū)職責(zé)分工，采取有效的監(jiān)管手段，如建立跨部門共享的互聯(lián)網(wǎng)風(fēng)險(xiǎn)整治黑名單制度和跨部門、跨地區(qū)的線索、案件移送督辦制度等，構(gòu)建監(jiān)管合力，著力防范區(qū)域性系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)支付服務(wù)市場(chǎng)健康發(fā)展。